探讨低价中标在建筑工程中的合理应用-安徽省招标集团公共服务平台

摘要:2012年2月1日《中华人民共和国招标投标法实施条例》出台后，国家发改委于2013年4月份修订的《评标委员会和评标方法暂行规定》中规定了评标方法为经评审的最低评标价法和综合评标法以及法律或行政法规允许的其他评标方法。该办法规定经评审的最低评标价法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术性能没有特殊要求的招标项目，具体实践中多用于政府采购项目，建筑施工招标中应用较少。因为低价中标是一个复杂的系统工程,其内容包括可研、技术设计、招投标、实施一直到竣工交付使用,其价格变量是多元的,可以互补。而这里提到的低价中标只是招投标阶段，其价格变量是单元的，很难互补。我国的低价中标要符合招标投标法的规定：“经评审的最低低价中标”。但目前由于我国建筑市场还不规范，也不完善，所以经评审的最低低价中标离真正落实还有一定距离，现行的常用的商务标的评审办法是基准价法，虽不完全符合市场规律，但笔者认为，在不违背招投标法的原则办法的前提下，可依据工程具体情况制定相应的评审细则。工程量清单计价模式下工程招标投标阶段，经评审最低价法是真正适应健康规范的招投标市场的要求的，合理低价应科学、合理、可行，且不应低于投标人的个别成本。

关键词：低价中标; 建筑工程; 诚信建设; 市场经济

一、绪论
目前我国招投标市场缺乏统一的体制，虽然招投标法及其实施条例以明确其监管主体是国家发改委，但事实上发改委并没有起到主体监管作用，各地扔存在九龙治水的现象。有的地方形成了统一的监管体制，将政府采购和建筑工程招标合并在一起，以市为单位形成统一的政府采购和工程招标的服务平台和监管体制。不管采取哪种形式以财政资金投资的工程建设项目，其招投标目的有三个，一是确保优质工程；二是节省政府资金；三是规避招投标领域腐败现象发生。在这种招投标立法目标的引领下，经评审的最低价中标法在建设工程领域招标中应用的也越来越广泛。

（一）实行低价中标的可行性

建设工程工程量清单计价规范的实施，是实现合理低价中标的前提条件，建设工程工程量清单计价规范已于2003年7月1日在全国范围内正式实施，这是我国建设工程系统的一次深刻的行业变革，是我国的工程造价管理体系从传统的“量价合一”的定额计价模式向“量价分离”的市场化模式转变。工程造价编制依据发生了重大的变化，从长期依据定额编制社会平均水平的造价，变为遵循市场经济规律，即“政府宏观调控，企业自主报价，市场形成价格”,工程造价的编制从社会平均水平向企业个别水平转变。所以，投标报价决不是简单的按招标方提供的工程量清单，套用当地现行的有关造价计价办法，便可简单地得出工程造价，而是根据招标文件和有关计价办法来计算出投标报价金额，并在此基础上根据招标文件要求来研究报价策略，报出更具有竞争力的金额，这就为施工企业合理低价中标创造了市场前提。

（二）实行低价中标的必然性

合理低价中标是市场机制作用的必然结果。工程建设产品和其他商品一样要受价值规律的影响，在21世纪特别是我国加入了WTO以后，工程招投标价格形成机制的主要特点是市场形成价格。“统一量，市场价，竞争费”是市场竞争机制的要求。市场报价高固然为盈利奠定了基础，但是目前国内工程建设市场竞争已趋白热化，高价夺标已不可能。相反，企业根据拟组建的项目部，拟安排的施工人员、机械、施工方案的不同，依据企业的自身技术经济实力以及资金、资信实力，作出的合理低价标将是一支双刃剑，它既能提高企业的中标机会，又能减少工程亏损，让赢利成为企业的主旋律。所以说，合理低价是健康规范的招投标市场的必然要求。

（三）实行低价中标的意义

目前我国建筑市场供求关系严重失衡,招标人希望以最低的价格择优选择优秀企业和创建优质工程,而施工企业由于僧多粥少,施工任务严重不足,在竞争过程中只考虑当前企业的困境价格严重背离市场规律,无节制地压价、降价,造成企业效率低下、甚至亏损,使施工企业利益和工程质量得不到保证。这必然导致不少企业不顾企业扩大生产而先低价中标以解决当前的生计问题,从而导致施工企业因利益驱动而放弃工程质量和安全,给工程项目埋下隐患。其次,市场主体不具备相应的主客观条件和能力,未建立完善、严厉的市场监督机制,一旦投标人由于报价失误而造成亏本时,不能做到像国外那样迫使投标人从主观意愿上不敢牺牲工程的质量和安全,即使亏本也要确保工程质量和安全。因此我国目前如何应好最低价中标法是个非常重要课题。

二、经评审最低价中标法介绍

（一）合理低价中标法的定义

　　“低价中标”简言之，就是指经过资格审查后价格最低的中标。但为避免恶性竞争，其含义应理解为在保证不低于成本价基础上的低价中标。对于施工企业来说，施工投标阶段的项目成本控制是整个工程施工成本控制的重要阶段，一个好的工程报价对整个施工过程中的成本控制就起到了至关重要的作用。但如何合理运用这个“低价”使企业在一般情况下，能在激烈的竞争性投标中获胜的同时，又能确保企业的利润，那么此时合理的报价应该是要低并且是适度的低。

（二）合理低价法优势

合理低价中标法具有以下优势,第一,明确控制价只是在评标时作为参考,这有利于规范市场行为,遏制“围标”“串标”等不良行为;第二,能将各种影响因素最终归结到价格,以价格作为定标的依据,抓住了价格竞争这一招标的核心。相比综合评估法,最低价中标法更有利于节省投资,降低成本,保证投资效益;第三,采用单一、清晰的评标标准,能最大限度上降低评标人的主观意识对评标结果的影响,从而有效减少了评标中的人为因素,起到防止腐败、保证公平的作用。第四,有利于我国建筑业与国际惯例接轨,使其能更快适应加入WTO之后的市场需求。

（三）运用合理低价中标法的注意因素

最低合理价是指投标总价的低价合理，而总价是由各项目清单综合单价，措施项目费用，其他项目费用汇总而成，以下就从这几个方面来评价：

清单综合单价涉及到：企业的劳动生产率，成本降低率，管理费的节约，利润风险因素，材料进价水平等。所以就要从相关要素价格中分析出不低于企业的最终成本，以其判定中标价格的合理性。

1.费用的注意因素

（1）材料价格：首先材料价占工程总价的60％以上，这个价格是以市场价格形成的要素为准则，以造价处发布的信息价作参考。评价是应以材质、规格、品牌为基础，由于生产厂家不同所存在的差价，如符合市场信息价位的应属合理，超出市场信息价位的，以市场价为准。

(2)人工价格:原则上人工价格应以造价处发布的人工市场价格信息为参考，并结合有意象的劳务分包单价以及工程具体情况确定，但不应低于人工市场信息价的下限。

(3)机械使用费: 机械使用费要以现行定额计价和市场形成价格相结合进行评判，如企业自有机械和租赁机械形成费用差首选低价。

(4)企业管理费: 企业管理费是企业必然发生的费用，但是不同企业之间是有差异的。根据企业积累的数据，以及施工现场的测定，企业管理费约占清单综合单价的4％。

(5)企业利润: 作为企业应该有利润，但是利润水平可以从低考虑，体现市场竞争。制定利润率时应结合公司的方针、发展目标、投标策略、竞争对手情况、招标人情况、项目的具体情况综合确定。根据目前企业的利润率水平的调整，全国目前平均水平只有产值的2％，可以说是竞争的结果。按现行的利润计算规则，清单综合单价相当产值的比重，拟取定为80％，则清单综合单价的利润率为http://www.yzczb.com％。所以,企业利润的取定就有了参考的尺度。

(6)风险因素:

风险因素是个未知因素，其内容也是企业根据市场自行预测的，一般按1％考虑也是低标准的。

根据以上分析，清单综合单价的利润、管理费、风险因素三项费用合计为http://www.yzczb.com％，如将人工、材料、机械使用费单价合计再加上http://www.yzczb.com％的费用，与企业所报综合单价进行比较，若企业所报综合单价低于此价，可以认为此项综合单价不是合理的低价。由此可见，合理低价应是不低于成本价的。

2、措施项目费用

措施项目费用属技术型费用，是以施工方案为依据编制的费用。实施清单计价后，措施性费用要求单列，由施工企业自主报价，这样措施性费用就显现出个别性。评价措施项目的合理性应从两个方面考虑：一是技术的合理性，二是经济的合理性，重点是经济的合理性。正确的施工方案、合理的施工工艺、高效率的机械设备、有效的材料供应及采购、均衡的施工安排、劳动力的利用、最大限度的减少材料的消耗、施工现场的最大利用及合理布局等，都可以在文明施工、安全施工、临时设施、垂直运输机械等方面最大限度地降低工程成本，缩短工期，从而减少措施项目费用的报价以获得竞争的优势。

三、合理低价法运用过程中存在的问题

（一）建筑工程在低价中标下出现的工程质量的降低

市场经济下，企业之间面临着日益激烈的市场竞争，企业进行低价中标过程中采取一些恶行的竞争手段，故意的压价，以至于企业在用低于成本价竞标，由于预算成本较高，在建筑工程进行的过程中为了不致于自身企业的亏损，或者是为了求得较高的利润，在建筑工程中就会使用一些较为劣质的建材，在建筑工程中偷工减料，这样就致使建筑工程在低价中标下出现一些质量方面的问题，建筑工程质量不合格，出现一些“豆腐渣”工程。

（二）建筑工程中低价中标下的腐败问题

在激烈的市场竞争下，企业之间为了中标都敢于相互的压低价钱，企业在市场竞争之中是为了盈利，用利润来为自身赢得一席之地，他们敢于进行低价中标，是因为他们往往是把目标投向了中标以后的工程变更上面。中标后企业往往通过向业主和相关主管部门行贿等违法手段，获得工程变更，提高工程控制价，以获得更大的利润。这就造成后期工程施工监管混乱，滋生腐败，扰乱了建筑招投标市场秩序。

（三）评标过程中企业最低成本难以界定
　　目前,在评标中对于企业投标价是否低于成本的界定,主要方法是“企业自证,评委认定”,即由具有低于成本报价之嫌的投标人,自行提供证据,证明其投标报价没有低于本企业的成本;如评标委员会采信其证据,该投标报价便没有低于成本,否则便可确定为低于成本。其方法从本质上说,类似民法“谁主张谁举证”的基本规则,追求“形式上的真实”,其本身并无不妥之处。但是,在招投标实践中却显得随意性很大,要维持“公平、公正”则成本太高。
　　企业投标价是否低于企业最低成本难以界定原因如下:第一,投标报价是由投标人自主确定的,即便投标人以低于成本价作为竞争的策略,投标人也决不会承认,他会竭力寻找理由证明其报价的合理性。第二,因为建筑产品的特殊性,其真实成本的计算较为复杂,对个别成本的考查更是难以把握,对不同企业的同类工程报价,其评价标准可能发生变化。因此,评标委员会对其是否低于成本的认定,将由于经验、水平的差异出现,评定结果受主观因素较大常出现“此一时、彼一时”的现象。第三,支付给评委的报酬不是以评委工作质量为标准的,即无论评委的水平如何,也无论他的评价是否正确,他获得的报酬与其他评委都一样,没有人会因为他的评价更正确而增加报酬。因此,评委在确定某一报价是否低于成本时,会采取“搭便车”的态度,即在大多数情况下会附合招标人意见。第四,由于评标结果受评委主观因素影响较大,这就为以权谋私提供了空间,使投标人有机会预先“勾兑”潜在的评委,又为评委说真话多添了一道障碍。在如此体制下我们只能期待“道德责任感”来保证评委说真话,但同时我们也明白要做到这一点是十分困难。
　（四）缺乏可参考的企业成本信息
　　由于最低价中标法是通过专家评审选择不低于其成本且报价最低的投标人,因此专家对工程量清单中各项内容的企业成本要有相当程度的了解。然而在实际评标中缺乏可操作性。原因如下:首先,项目的建设成本往往只有在竣工结算后才能清楚计算,且各企业的成本是商业秘密无从了解,评标过程中根本无法对投标人的施工技术、管理能力、材料采购渠道、财务状况等因素进行评定,导致评标专家在实际操作中很难衡量、把握其成本,通常情况下很难有充分理由肯定某家企业报价是否低于其成本价,要确定投标人的企业个别成本相当困难。其次,我国施工企业项目成本核算工作仍近乎空白,未建立系统的企业成本核对资料库。评标专家评审过程中往往只能抓住文明施工费、主要材料等明确废标条款进行商务标的评审,投标企业提供的数据真实性无从考究。评标时间较短,找错工作繁杂,评审专家往往只能找出投标企业有非常明显的致命错误,使得经评审只能追求形式上的真实,实际操作中易流于形式。因此,在某种程度上专家评审有些虚设,无法充分发挥专家的专业优势。
　　（五）电子化评标流于形式
　　随着评标办法的不断完善,评标规则中需要评审的项目越来越细,不仅要评审工程总报价,还要对分部分项工程清单总价、分部分项工程量清单的综合单价、措施项目清单总价、其他项目清单总价、主要材料价格以及计算错误进行检查,手工进行数据的分析整理困难。同时,在招标各环节使用的是纸质文件。在出售招标文件时,一份资料往往少不了一大摞图纸、一大本工程量清单、工程预算控制价和招标文件,而一个工程项目购买招标文件的投标人少则十来位多则百来位,这里虚耗的纸质材料就有多少在开标时,投标人需要报一大堆的纸质投标文件,就单一份投标文件就需要同样内容的正本一份,副本两份,而评标结束时,只有中标候选企业的投标文件才需要被保留,其他都被当做废纸处理。就一家代理机构一周的招标项目累计起来的纸质材料也有几大箱了,这无形间增加了整个项目的成本费用,而实行电子化评标能减少资源浪费。子化评标的实施,目前难以起到真正实效。原因如下:第一,较多工程建设交易中心不具备实施电子化评标的软硬件。第二,电子化评标整体系统还未建立完善。电子化评标只能在个别环节使用,起不到减少工作量的作用,于是现今仍以纸质资料为准,但电子化评标后,评委还要在纸质标书上挨项核对电子化评标发现的错误,增加了评标专家的工作量。第三,电子化辅助软件功能还未完善,模板单一不能满足大多数工程招标的需要,企业盖章只能在电脑上显示不能打印,导致电子化标书不能作为评标依据。第四,对于电子化评标的辅助软件使用还未普及,交易中心的工作人员、评标人员、招标代理机构在评标过程中都还未熟练使用。

四、针对低价中标运用过程中存在问题的对策

（一）抓好招标前期工作,把好“源头”关
　　招标前,要做好工程勘查设计和招标文件编写的把关工作。勘查设计时必须认真抓好深度和精度,保证施工图的质量和设计深度,逐步改变边施工边更改及工程造价不断上升等现状。要做到实际操作时,业主与勘查设计单位签订的勘查设计合同中勘查设计单位对勘查设计成果的质量、责任、赔偿等条款内容明确。同时,出台相关的规章制度对招标代理机构业务要求进一步明确,使其能做到编写招标文件细致周到,做到工程规模越大、技术越复杂招标文件编写的越精细越周密。
　　（二）要把好评标关
　　招投标法规定评标由招标人依法组建的评标委员会负责。依法必须进行招标的项目,其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成,成员人数为五人以上单数,其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。根据有关法律法规,招投标法对评标委员会的组成和应履行的义务做了严格的规定,授予了评标委员会推荐中标候选人的绝对权利。可以说,在评标过程中,评标委员会的权利是至高无上的。但在实践中,由于评标专家业务不熟悉或不想承担责任,造成了在评审时不敢或不愿对投标文件提出质疑,特别是采用最低价中标法时,不管报价多低,根本不对投标文件进行评审,直接确定报价最低的投标人为第一中标候选人,使评标流于形式,给项目后期的实施和管理留下了隐患。
　　因此有关评标专家的管理部门,应加强评标专家的管理和业务培训,分门别类建立各专业的专家库,建立评标专家的信用档案,让真正的具备相关专业知识且为公平、公正的专家来评标,确保评标的合法性,才能保证经最低价中标法达到预期目的,使投标单位有序竞争,确保建筑市场稳定的发展。

（三）完善低价中标的合同制度

低价中标往往会出现一系列的权责不明确的问题，一些企业低价中标，之后为了盈利采用偷工减料的方法，或者是施工的材料以次充好，造成一系列的质量问题，或者是低价中标后企业有一些违法行为，这些都是无法得到保障的，所以在竞标时候，应该明确低价中标过程中投标者的合同，用合同来约束企业的行为，如让投标者缴纳相对高额的保证金，签订合同，保证建筑工程的质量，保证在建筑工程中不出现违法行为，同时，在建筑工程中出现的一系列的问题如施工人员的安全问题等等，都需要在合同中标明，明确权责
　　（四）推行工程担保制度,以经济手段解决市场问题
　　建立完善工程担保制度,对于规范和促进建设市场持续健康发展有着重要的意义。在签订施工合同时,中标人向招标人提供保证工期和质量的履约担保,招标人向中标人提供等额的工程款支付担保。一旦中标人在施工过程中违约或因故无法执行合同,则履约担保将对招标人的损失进行补偿。若是招标人无故拖欠工程款,则工程款支付担保可保证中标人的权利。
　　建设项目由于其特殊性,必然面临各种各样的风险。参加工程保险能使建设工程发生重大损失后可从保险公司及时得到赔偿,确保建设工程能按质按量按时完成,从而最终保证工程进度和质量。
　　（五）加大标后的跟踪监督和管理

以最低价中标法得到工程,利润一般比较薄,降低了中标人抗风险的能力,容易造成工程的失败,比如说有的中标人中途就放弃了,有的则进度一拖再拖,有的干脆偷工减料,这样都会给建设单位造成一定程度的损失。一般来说,在招标时必须要求投标人提供投标保证金;在签合同时,必须要求中标人提供履约保函;在付工程进度款时,业主和监理工程师应严格审查承包人的工程款使用情况,按规定支付进度款,并应按规定预留10%的工程尾款。同时加大标后的跟踪监管，对于低价中标后无故放弃中标或者偷工减料使用劣质材料造成工程质量的问题的企业要加大处罚力度，将其列入不良行为记录，严重者吊销营业执照，禁止进入本地招投标市场。
　　（六）完善建筑法规，培育信用体系

创造依法者昌，违法者亡的法律氛围，培育完整的社会信用体系，体现城市信用的价值和失信违约的代价。根据美国的经验和实际运作需要，我国需要制定工程担保法和工程留置法，为建立工程风险转移体系提供法律依据，同时为解决建筑业中长期存在的三角债问题提供了标本兼治的法律手段，有效解决因建筑业三角债引起的一系列建筑管理和社会问题。

五、结论

从理论分析到实际的运用，以及国内外的成功使用的大量事例充分证明：最低价中标法是一种理论上最优、实际上可行的建筑工程招标方法，值得在我国进行全面推广应用。他们的运用必将产生巨大的经济效益和社会效益，按每年可节约上千亿元政府投资。这将更加有效和合理地配置政府的货币资源，消除建筑工程招标活动中的行贿行为，纯洁招标投标各方主体的行为。

但实际上，中国目前的情况距离最低价中标法所要求的必要条件还有一定距离，为此，我们应采取两管齐下的办法，一是抓好试点工作，在市场经济非常发达的沿海地区先行试验，积累经验和等待条件成熟再向全国逐步推广，二是加快建筑行业市场化改革进程，建立工程担保体系，实行工程造价市场化，强制实行设计保险和设计赔偿制度等工作，逐步建立和完善各项改革措施。只有这样在这些政策和市场条件完全具备条件后，最低价中标法的实行才能水到渠成，并能真正发挥其全面作用。相信在不远的将来，随着我国市场经济的成熟最低价中标法将在建筑工程招标中扮演十分重要的角色。