黄山市公共资源交易体制改革与创新

纵深发展之路步履铿锵

黄山市黄山区公共资源局 章 哲

“潮平两岸阔，风正一帆悬。”盛唐诗人王湾在《次北固山下》诗句中勾勒出的壮美、磅礴的大江行船图，正映衬着当今的公共资源交易领域，昭示着改革与创新正如“新安江水”和“黄山清风”，倾力推行着黄山市公共资源交易市场这艘“大江行船”勇往直前、高歌猛进。

2010年5月，黄山市全面启动招标采购监管体制改革，建立起“一委一局一中心”的体制架构，分别履行“决策—监督—执行”职能，转行业监管为综合监管，工程建设、政府采购、国有土地使用权和矿业权出让、国有产权交易四大板块逐步纳入全市统一的公共资源交易目录。截至2017年底，全市平台累计交易项目35492个，交易额http://www.yzczb.com亿元，节约资金（中标价相对于控制价）及资产增值约http://www.yzczb.com亿元，取得了良好的经济效益和社会效益。黄山市公管局荣获全国公共资源交易十佳监管机构，黄山区交易中心荣获全国公共资源交易十佳交易平台，涌现出全国公共资源交易业务能手、“最美政府采购人”等创优争先典型。

改革，让这市场春潮涌动，生机勃发。创新，让这市场活力迸发，魅力四射。

一、七年来改革与创新最直接的成就表象

2010年5月以来，我市以公共资源交易“全程在线、全程共享、全程留痕、全程受控”为目标，公共资源交易平台越来越充分发挥着财政支出“节流阀”、市场秩序“净化器”、项目管理“总开关”、干部廉政“防火墙”、经济发展“晴雨表”、资源交易“裁判员”的作用，加快构筑起规则统一、公开透明、服务高效、监管规范的公共资源交易平台体系。

——将分散在各有关部门的政府采购、建设工程招投标、国有产权交易、矿业权和国有土地使用权出让等公共资源交易职能整合到一起，实现了管和办的物理分离；

——设立了统一规范的全市公共资源交易平台。全面建成以市级平台为主、区县分平台为辅的全市四大板块整合为一的公共资源交易大平台；落实监管和服务操作两部门相分离，实现“六统一联”；作为全省5个市县一体化公共资源交易平台建设试点市之一，完成“扩大交易范围、建立长效机制、实现全市远程异地评标”三项试点任务；

——造就了一支政治业务素质高的公共资源交易队伍；

——阳光透明的公共资源交易已被社会公众广泛认可，改革形势不可逆转，必须坚持深化和完善；

——我市公共资源交易市场正构建为体制更新、效率更高、环境更优、制度更完善、交易更公平的市场……

二、七年来改革与创新较成功的做法经验

2010年5月以来，我市主动削权限权，在全省率先强力推进公共资源交易体制改革，用科学的制度和先进的信息技术手段打造出全新的交易平台，最大限度地发挥市场在资源配置中的决定性作用，使公共资源交易更加规范、阳光，不仅推动政府职能转变加速，市场活力更多释放，产生的“廉政红利”还为地方经济发展和党风廉政建设提供可持续的“续航力”。

——管办分离，从源头预防腐败。

“以市场化为取向建立健全统一规范的公共资源交易中心，减少政府部门对微观经济活动和在建项目的干预，发挥市场配置公共资源的基础性作用，最大限度地挤压‘权力寻租’和‘权钱交易’的空间。”这是黄山市规范公共资源交易的核心理念。

公共资源交易领域资金往来大、利益关联度高，是群众高度关注的重点领域。为了建立科学的管理和监督体制，我市坚持改革创新，果断推行“一委一局一中心”的三级管理模式。“一委”，即监管会，负责重大事项的决策；“一局”，即公共资源局，负责交易指导、协调和监管；“一中心”，即交易中心，提供交易和监督平台。这种“三权分离”的监管体制，从根本上实现了决策权、监管权、执行权相互分离、相互制衡，彻底根除了管办不分、同体监督，多头管理、各自为政等体制性障碍。

我市实施强制性“收权”，将公共资源交易的操作权从相关行政监督部门剥离出来，建立“四位一体”的统一平台——公共资源交易中心，实施彻底的“管办分离”，即将原来分散设立的建设工程交易中心、政府采购中心、土地交易服务中心和国有产权出让中心整合到交易中心，中心受政府委托行使自主招标权，构建起严格实行“统一进场交易、统一信息发布、统一工作流程、统一开标监控、统一评标、统一缴退保证金”的统一体制机制，打造了一个透明公开、竞争有序、规范平等、便捷高效、监管有力的阳光大平台。

这些措施厘清了行政部门和具体操作部门权限，行政部门只能当“裁判员”，不能当“运动员”，从体制上设置“隔离墙”，防止行政权力过多干预市场交易，减少权力寻租空间。通过统一整合，彻底实现了公共资源交易从分散到集中的转变。同时，自行招标减去了委托代理机构和环节，打破了非法利益格局，切断了交易各方之间的利益链条，有效防止了串标围标、以权谋私、权钱交易等腐败行为，从源头预防了腐败，极大地促进了党风廉政建设。

——建章立制，科学设计交易流程。

为从源头上破解公共资源交易领域存在的中介不中、专家不公、企业不诚、监管不严、查处不力等现象和问题，我市在公共资源交易市场建设中，把建章立制作为重中之重，对交易过程中“易做手脚”、可能“暗藏猫腻”的关键环节，不断升级制度“盾牌”，先后制定了涵盖工程建设招投标、政府采购、土地矿权招拍挂和国有产权交易等四个大类，分别涉及到工作流程、招标文件编制、信息发布、开标评标、不良行为披露、招标失败处理等十几个方面的规范规程。

有了清晰的顶层设计，按程序进行阳光操作才能保证公共资源交易公开、公平、公正。为此，中心通过再造交易流程，规范操作程序，牢牢掌控公共资源交易的五个关键环节，让公共资源交易行为由“暗箱”走向“阳光”。

在招标环节，交易中心健全完善保密机制和黑名单制度，开创出“报名、交纳保证金、专家抽取”三个天机不可泄露的保密工作机制和信息公开机制，建立不良行为通报平台，推进招投标领域诚信体系建设，提高了系统安全运行系数。

同时，招投标工作注重综合评估与透明作业。有效采取“经评审的合理低价中标办法”，制衡专家自由裁量权，有效防止了恶意竞争、低价抢标和投标人围标抬价等问题；建立投标企业项目业绩情况公示等措施，从招投标源头上有效预防工程建设转包和违法分包的突出问题。

立足把人为因素降至最低，交易中心全面实施公开招标，引入了CA数字证书认证机制，采用多个银行“网银”直接交易，实现了招标文件网上发布、网上投标报名和下载标书、网上缴纳和自动退还投标保证金、网上答疑等功能，最大程度地减小操作者和监管者行为的自由度、随意性和不确定性，实现公共资源交易全过程网络化、智能化、自动化的运作和监管。

历经7年的精耕和探索，一套公正开放、竞争有序、监督有力的公共资源管理服务新体系初具雏形，独具特色的“黄山样式”硕果绽放，推动我市在公共资源交易体制改革方面走在全省乃至全国的前列。

——监督有力，让“阳光”洒满交易全过程。

作为现代市场经济体系的重要组成部分，公共资源交易关系国计民生，是全社会普遍关注的热点和焦点，也是权力寻租的“高发区”。我市创新体制机制，强化分权制约，在公共资源交易中心实行“一委一局一中心”的三级管理模式，从制度设计上找到解决公共资源交易领域突出问题的答案，架设公共资源交易“决策、监管、操作”三分离的良性运行构架，防止行政权力过多干预市场交易，构建起“不让为”的屏障机制。

针对招投标市场中猫腻多、周期长、效率低等情况，我市双管齐下，构建“隔离带”。一方面尝试自行代理：变分散为集中。依据招投标法规，按照“应进必进”原则，变政府投资项目委托招标为政府自行招标，取消了委托代理的中介机构和环节，切断了建设单位、代理机构、投标人之间的利益链条，解决了委托招标中常见问题；另一方面规范流程：变繁琐为简化。结合黄山实际，制定了易于操作的流程手册，优化设计交易流程，将工程项目建设分阶段分节点，做到开标前情况保密、开标时专家独立操作、中标结果系统生成，规范了全我市工程建设项目流程，最大限度地挤压“权力寻租”和“权钱交易”空间。

黄山市中心城区、经济开发区、旅游景区与三区四县城区建设所涉及的项目繁多、资金数额巨大、使用范围很广，我市实施了强有力的监督管理，构筑广领域、多层次、全覆盖的监督体系网络。一方面全程监督，纵向到底，让“阳光”洒向公共资源交易的全过程，实现了我市公共资源交易有形市场的全覆盖、重点公共资源交易活动的全进场；另一方面全方位监督，横向到边，结合交易实际，采取主体监督和社会监督相结合的方法，将所有交易活动置于阳光下，自觉接受行政监察、业务督查、社会监督，有力地保证了公共资源交易阳光透明、高效安全运行，确保了公共资源交易体制改革在依法、规范的轨道上运行。把权力监督的制衡力、制度规程的约束力、科技手段的推动力结合起来的公共资源交易体制的“黄山样式”，为我市公共资源交易体制改革探索了一条步履铿锵的发展之路。

三、黄山市乃至我省公共资源交易改革再深化再创新的建议与对策

七年来的公共资源交易工作的改革、建设和运行，凝结了黄山公管人的心血、汗水和泪水，他们还需不忘初心，牢记使命，砥砺前行。要围绕建设管办分离、阳光透明、科技领先、高效便民、依法规范交易平台的目标，进一步将公共资源交易改革引向深入。

（一）致力于管办分离，机构编制再理顺。所谓管，是指对公共资源交易工作的管理、审批、核准、备案、监督等，所谓办，是指对交易活动的组织运行和为其提供设施、服务及见证等。改革的目的之一就是要实现管办分离，以避免因管和办同属一个部门有可能导致的人为暗箱操作、不公开透明等，从而影响交易结果的公正性。这就要求负责“管”的公共资源交易机构必须具备政府直属、具有行政监管职能的不隶属于其它任何部门的“独立”的特性。而“一委一局一中心”中，监督管理机构实质上属公共资源交易工作的平台筹建、组织协调、现场管理的机构，并不具备法律赋予的行政监督管理职能。由此，建议上级编制部门搞好顶层设计，做好全省统一的省、市、县三级公共资源交易监管机构的编制工作，结合全省事业单位改革，复制合肥市、马鞍山市事业单位改革成功经验，将公共资源交易监管机构改编为行使行政管理职能和执法权的行政机构，实实在在的组建起各级直属政府、上下贯通的公共资源交易办理系统，真正实现管办分离。

（二）致力于阳光透明，职能职责再厘清。管办分离的主要目的就是实现公共资源的阳光透明交易，这还需要厘清监管单位、办理机构、招标（拍卖）人、投标（竞买）人、评标专家、社会中介机构等相关方的职能职责。从目前情况看，各地公共资源交易各相关方的大体责任基本理清，有几个关键性细节仍需做进一步完善：1、建立健全中介机构考核评价体系和与之相关的排行榜，对中介机构日常服务全过程各个节点考评，建立健全中介机构库信用评价等级体系，从组织管理、执业道德、服务质量、工作成效等四个方面完善中介机构考核评价体系，并将信用等级纳入综合比选法的比选因素，通过建立实施动态考核、排行榜的优胜劣汰机制，增强中介机构服务意识、竞争意识和忧患意识，促进中介机构不断提升执业水平和服务意识，预防和避免出现一劳永逸、滥竽充数等不良现象；2、实行评标专家分级考核制度，针对监管机构在专家管理考核缺乏必要的约束性和强制力，致使个别专家有恃无恐，扰乱正常招投标秩序的现象，建议给予有违法违规行为的专家不同程度的处罚分为降低评标频次、停止评标半年、停止评标1年、清退出专家队伍4类，对评标专家进行分类考核、精细管理，有助于对专家不同程度的违法违规行为进行分级考核、分类管理，规范专家的一言一行，使专家考核制度真正落到实处，为招投标市场打造出一支业务精通、素质过硬、作风优良的评标专家队伍；3、建立健全集采中心，对纳入集采目录的政府采购项目，必须由集采机构负责完成，不得委托社会代理机构；4、推动交易平台由物理整合走向化学整合，使交易平台成为名副其实的交易办理机构，平台内部强化从受理、组织、评审到见证的相对独立、职责分明的分段式管理，既相互联系又互相制约，以确保交易结果的公正性。

（三）致力于科技领先，平台系统再整合。继续运用高科技手段，加速电子网络交易平台建设。设立国家级的公共资源交易大数据中心，推进由全省一张网迈向全国一张网。重点建好“两库一系统”：一是评标专家库，分两步走，首先把分散在各部门的专家库整合进交易平台的专家库，之后，按专业分类建设公共资源交易专家库，取消各有关部门的专家库；二是诚信记录库，建立全国性的公共资源交易诚信记录库，对招标（拍卖）人、投标（竞买）人、相关中介机构和交易平台、监管部门等交易各方的违规违纪情况一一记录在案，并将诚信记录库与全国诚信体系互联互通，方便查找，从而，真正发挥诚信记录库对违规违纪的交易有关方的惩戒作用；三是开发一套统一的公共资源电子交易系统，重点围绕买和卖开发两套子系统，“买”的系统主要包括政府采购，医药采购，建设、水利、电力工程等等，“卖”的系统主要包括国有产权、矿山及土地使用权、排污权、用能权等等的挂牌、拍卖，两套子系统可根据不同性质类型的交易做些微调。公共资源电子交易系统要设置关键单元、关口、权限，进一步明确操作人员的责任，并要满足远程报名、远程评标，最大程度避免交易信息泄露，限制人为操作，杜绝违规现象。

（四）致力于高效便民，业界素质再提升。一是强化省、市、县自上而下的组织领导、指导和相互交流沟通，多组织对交易平台管理、服务人员的培训，侧重于廉政教育、法律法规规章、交易流程、业务知识以及电子网络平台的使用等，使交易平台人员的整体水平再提升。二是各机关单位都要明确相对稳定的负责交易的人员，有各公共资源交易的监督管理部门结合交易服务办理机构，对各机关单位负责交易的人员定期进行公共资源交易的法律法规、规章流程、业务知识、交易纪律等方面的培训交流，以提高交易效率和质量；三是对招标代理机构等社会中介组织采取三手抓，一手抓培训，在加强业务培训的同时，重点加强职业操守的培训，警钟长鸣；一手抓监管，特别是对专业性强的交易项目上，看代理公司到底有没有代理的能力，对没有专业水平而严重影响交易造成不良后果的，要列入黑名单，直至取消代理资格；一手抓惩戒，加大对社会中介机构违规操控交易的惩戒力度，加重他们的违规操控交易的成本，使他们不敢违，不能违，直至不想违。

（五）致力于依法规范，规章流程再明确。一是对公共资源交易相关法律法规按照改革的要求做相应的修正，使其与改革后的形态相适应，将公共资源交易办理机构作为相关法律法规适用主体及其职权、义务、收费、违反处罚等方面予以明确，增强可操作性；二是对政府采购、工程招投标、国有产权交易、矿山及国有土地使用权出让等涉及公共资源交易的法律法规规章进行整合，形成一套统一完整的公共资源交易法律法规规章；三是依据改革的要求，对公共资源交易流程进行再造，该并的并，该删的删，该添的添，使其既能最大限度的杜绝违规行为，又简单便捷、服务高效，最终实现建设职责明确、交易透明、规章健全、运行顺畅的公共资源交易体系之“初心”，达到平台无死角，操作无暗箱，公共资源利益最大化、效益最优化。黄山市正全面推进统一开放、资源共享、竞争有序的现代公共资源交易市场体系建设之路，一路步履铿锵，高歌猛进。